2016年剛剛開(kāi)年，財(cái)政部就對(duì)地方債務(wù)出了一套組合拳。
1月11日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)，將地方政府債務(wù)的限額分為一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額。隨后不久，繼2015年實(shí)施三批共計(jì)3.2萬(wàn)億債務(wù)置換后，2016年的地方債務(wù)置換工作也已啟動(dòng)。
記者了解到，目前，財(cái)政部已將2016年的地方債務(wù)置換額度下發(fā)地方財(cái)政部門(mén)。對(duì)于此次置換的總體情況，財(cái)稅部門(mén)相關(guān)人士表示，由于2016年將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策并加大力度，赤字規(guī)模有望擴(kuò)大，2016年的赤字到3%的可能性非常大；與此同時(shí)，不被列入赤字的地方專項(xiàng)債務(wù)將會(huì)增加，2016新增的債務(wù)限額總數(shù)還需經(jīng)全國(guó)人大的批準(zhǔn)，具體結(jié)果需要等待今年3月召開(kāi)的全國(guó)“兩會(huì)”揭曉。
1月13日，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚告訴記者，地方債務(wù)置換進(jìn)行“一年一授權(quán)”，財(cái)政部只進(jìn)行總額管理，不再實(shí)施類似2015年的分批置換。至于置換進(jìn)度，則由地方政府按照債務(wù)到期和剛性兌付的情況，來(lái)酌情實(shí)施。
2015年的財(cái)政預(yù)算報(bào)告顯示，中國(guó)赤字規(guī)模為1.62萬(wàn)億，包括中央赤字規(guī)模1.12萬(wàn)億和地方的5000億元，赤字率約為2.3%。
趙全厚說(shuō)，赤字率的高低決定了財(cái)政的總量空間，也體現(xiàn)了財(cái)政政策是否更積極。雖然赤字率3%的警戒線并不是金科玉律，但卻是各國(guó)的一個(gè)心理線，“一個(gè)國(guó)家的赤字率太高，會(huì)影響國(guó)家的主權(quán)信用，所以也會(huì)盡可能把控赤字規(guī)模”。
上述財(cái)稅部門(mén)相關(guān)人士對(duì)記者說(shuō)，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉對(duì)于地方債務(wù)中變相舉債的問(wèn)題十分擔(dān)憂。該人士引述樓繼偉在2015年年初的一次內(nèi)部講話稱，財(cái)政部擔(dān)心PPP異化為舉債新通道，有些地方因受債務(wù)管理政策約束，轉(zhuǎn)而通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式，在PPP模式中進(jìn)行變相融資，增加了風(fēng)險(xiǎn)概率。
人大的擔(dān)憂
財(cái)政部上述《意見(jiàn)》的主要內(nèi)容是，合理確定地方政府債務(wù)總限額，對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理。
年度地方政府債務(wù)限額，分為一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額，具體計(jì)算方法是上年地方政府債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額，或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額。地方政府債務(wù)的總限額，則由國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等因素確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。
全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)(下稱“預(yù)工委”)人士認(rèn)為，目前為控制債務(wù)規(guī)模過(guò)快增長(zhǎng)，國(guó)家決定對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，但對(duì)如何確定限額僅有原則性表述，如何科學(xué)界定地方政府債務(wù)限額，將債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠硭?，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，還需要深入研究提出明確意見(jiàn)。
2015年底，全國(guó)人大常委會(huì)專題調(diào)研組提供的調(diào)研報(bào)告顯示，2014年末全國(guó)地方政府債務(wù)余額為15.4萬(wàn)億元，主要來(lái)自市、縣級(jí)地方政府，舉借主體主要是融資平臺(tái)、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)，其中銀行貸款約占51%，地方政府債券約占8%。報(bào)告稱，據(jù)財(cái)政部門(mén)測(cè)算，到2015年末，地方政府債務(wù)余額限額16萬(wàn)億元，債務(wù)率預(yù)計(jì)約為86%，低于100%的風(fēng)險(xiǎn)警戒線，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。
盡管如此，上述預(yù)工委人士仍認(rèn)為，地方政府的存量債務(wù)規(guī)模較大，增長(zhǎng)較快。比如，2014年末地方政府債務(wù)余額比2013年6月底凈增4.5萬(wàn)億元，增幅達(dá)到41%，這個(gè)數(shù)字是2014年地方一般公共預(yù)算收入的1.2倍，約為2014年地方一般公共預(yù)算支出、政府性基金預(yù)算支出和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出決算匯總數(shù)的86.3%。
該預(yù)工委人士說(shuō)，從美國(guó)的次貸危機(jī)到歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)都說(shuō)明，個(gè)別地區(qū)、個(gè)別領(lǐng)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制如果不當(dāng)?shù)脑挘陀锌赡芤l(fā)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，中國(guó)個(gè)別省份債務(wù)率已經(jīng)超過(guò)100%，還有100多個(gè)市本級(jí)、400多個(gè)縣級(jí)債務(wù)率超過(guò)100%。“我們?cè)谡{(diào)研中了解到，現(xiàn)在有很多變相舉債、違規(guī)擔(dān)保等等一些錯(cuò)誤的做法沒(méi)有得到有效糾正，或者還在繼續(xù)發(fā)生，這些都說(shuō)明問(wèn)題還是不小的，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。”上述預(yù)工委人士舉例說(shuō)，東部某省前些年每年土地出讓金的數(shù)大致在2000億左右，現(xiàn)在是七八百億，下降了三分之二，這樣就存在了還債的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
債務(wù)置換繼續(xù)
在化解存量債務(wù)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙重壓力下，地方政府對(duì)新增債務(wù)的需求仍然較大。
全國(guó)人大常委會(huì)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方政府官員希望中央對(duì)地方舉債能夠理解和支持，在加強(qiáng)債務(wù)管理的同時(shí)，也應(yīng)考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在今后的新增債務(wù)限額分配上給予適當(dāng)傾斜。
他們的理由是，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，不允許地方政府舉債投資，經(jīng)濟(jì)可能下滑過(guò)快而引發(fā)各方面問(wèn)題，特別是中西部地區(qū)要加快發(fā)展，融資需求仍然較大，包括在建項(xiàng)目在內(nèi)都需要持續(xù)投入建設(shè)資金。
因此，在他們看來(lái)，進(jìn)一步的債務(wù)置換是必須的。
記者了解到，目前2016年全年的地方債務(wù)置換額度已經(jīng)下發(fā)，財(cái)政部負(fù)責(zé)規(guī)模管理，地方財(cái)政部門(mén)在規(guī)模內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行置換。總體置換額度是在2015年10月底上報(bào)財(cái)政部，12月底批準(zhǔn)下來(lái)的。
1月14日，一位地方債務(wù)管理辦公室人士對(duì)記者說(shuō)，2016年債務(wù)置換的上限，基本上是各個(gè)地方自己向財(cái)政部報(bào)，財(cái)政部則根據(jù)各地報(bào)的規(guī)模需求來(lái)確定置換額度，只要在合理需求之內(nèi)都會(huì)滿足。
“2016年置換債券不僅是針對(duì)2016年到期債務(wù)，還有2017年、2018年提前償還的債務(wù)。地方政府將原本要到一兩年后才償還的高息債務(wù)，提前在2016年償還，實(shí)際上就是轉(zhuǎn)化為時(shí)間長(zhǎng)、低利息的置換債務(wù)。”上述債務(wù)管理辦公室人士說(shuō)。
2015年進(jìn)行了3.2萬(wàn)億地方債務(wù)的置換，遠(yuǎn)超審計(jì)署當(dāng)初審計(jì)的數(shù)據(jù)。財(cái)政部認(rèn)為，這實(shí)現(xiàn)了對(duì)當(dāng)年到期債務(wù)的全覆蓋，將被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降到3.5%左右，預(yù)計(jì)將每年節(jié)省利息2000億元。
而全國(guó)人大預(yù)工委則認(rèn)為，國(guó)務(wù)院計(jì)劃將15.4萬(wàn)億元的存量債務(wù)在未來(lái)三年內(nèi)置換，規(guī)模大、時(shí)間緊，如果處理不當(dāng)，會(huì)對(duì)債券市場(chǎng)、利率水平造成沖擊，帶來(lái)市場(chǎng)行為扭曲。此外，置換債券的持有人過(guò)度集中在銀行系統(tǒng)，與過(guò)去融資平臺(tái)負(fù)債主要是銀行貸款所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別。
為此，在上述《意見(jiàn)》中，財(cái)政部提出，地方政府存量債務(wù)中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過(guò)三年左右的過(guò)渡期，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。為避免地方競(jìng)相發(fā)債對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊，財(cái)政部根據(jù)債務(wù)到期、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況予以組織協(xié)調(diào)，并繼續(xù)會(huì)同人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門(mén)做好定向承銷發(fā)行置換債券等工作。
一位財(cái)稅部門(mén)人士說(shuō)，2016年財(cái)政部門(mén)為妥善處理存量債務(wù)，肯定會(huì)加大置換債券的額度，并會(huì)嚴(yán)格將置換債券資金用于償還符合條件的政府債務(wù)；同時(shí)，還會(huì)完善地方政府債券發(fā)行機(jī)制和市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，爭(zhēng)取不再出現(xiàn)地方債券利率低于國(guó)債的事件。
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